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  • 海洋资源权属制度的多维解读

    13-10-22 20:53 来源:未知 ; 浏览:

    • 海洋资源权属的法律表达模式及其困境
     
    (一)海洋资源利用的模式——“X X使用权模式”
      一般来说,海洋资源内涵丰富,类型复杂,具有公有性、生态性、整体性以及环境的复杂性。根据美国学者阿兰·兰德尔(Alan Randal)对海洋资源的界定,海洋资源是指赋存于海洋环境中可以被人类利用的物质和能量以及与海洋开发有关的海洋空间。④法学意义上的海洋资源通常指进入法律规范体系之中的,人们在开发、利用、保护海洋活动中形成的权利、义务关系的客体。随着人类利用海洋资源活动日益多元化和空间化,法律对海洋资源的调整也日趋复杂化。
      我国海洋资源权属的立法例,基本上形成了海洋资源“××使用权”的立法模式。物权法下以某种资源为客体,并在尊重其所有权的基础上,设立以占有、使用或收益为内容的用益物权时,新设立的权利通常被命名为“XX使用权”。②我国先后立法创设了海洋石油资源使用权、探矿权、采矿权、捕捞权、海域使用权以及海岛使用权等。④然而,立法上“使用权”一词备受争议,认为其涵盖的内容几乎与用益物权同义,其内涵与外延不确定,而且不易区分作为用益物权的“使用权”与作为所有权的“使用权能”。④(二)困惑及其破解:“体系后研究范式”的视角有学者对“自然资源物权”这一提法提出了质疑,特别是有关海洋资源使用权的认识角度和研究思路存有极大的差异,代表性的学说主要有“特别法上的物权说”、“浮动用益物权说”、“特许物权说”以及“准物权说”。⑨然而上述各类学说都不能圆满地诠释海洋资源在利用中的各种法律难题。以比较流行的准物权说为例,我国学者基于“思维方法的反思”和“物权客体的特定性理论的反思”,提出了准物权的概念。准物权(Quasi—property)客体难以整齐划一,主张以多视角模式、时空结合观、宽严相宜的弹性标准以及注重客体内部构成因素变化的方法来观察和界定准物权客体的思维模式和方法。准物权的权利构成具有复合性,兼具公权性和私权性的特征。在准物权理论的支配之下,海洋资源权属制度应该重新审视。然而,“将自然资源界定为准物权的客体,只有将权利抵押权和权利质权排除于准物权的体系才可成立,且需要进一步类型化”。㈣由此观之,准物权下的海洋资源使用权并不具有理论上的普适性和完美性。由此,海洋资源使用权不仅在立法技术上存在不足,还因此催生了一系列相关困惑。在私法语境下解读上述海洋资源权利,自然会遭遇诸如海洋资源国家所有权的合理性、海洋资源使用权的法律属性如何界定以及海洋资源物权流转等系列问题困惑,比如传统的物权法理论是否可以套用到海洋资源领域?海洋资源使用权的权利类型如何界定?
      欲破解海洋资源权属的困惑,笔者倾向于将问题引入到“体系后研究范式”之下。在某种意义上,我国基本上形成了比较稳定的海洋权利法律体系。法律体系形成之后的法治建设重点在于法律实施。
    在体系后研究中,研究的核心和焦点应该集中于或归结为中国问题中心主义,故而,应该提倡“立足中国场景中寻找中国问题”。中国问题的寻找与认定,只能在中国的法治实践中进行与完成。然而,所谓“中国问题”并不是研究对象范畴导出的解读,而是包括研究主体及其与研究客体关联方式导出的解读。体系后研究以中国问题为中心,不仅是法学研究对象的再次聚焦,更是法学研究者的法治信念、理论情怀和学术文化的更新构建。④应该说,在我国海洋法群中,规制海洋资源权属制度的立法比较健全,法律效力层次亦比较合理。然而,海洋资源开发利用与保护中的“中国问题”是大量存在的,这其中不仅有理论上的争鸣,更有由于历史的、现实的因素所形成的法律上的可操作性等问题。这需要在“体系后研究范式”下认真审视海洋资源权属的方方面面。
     
     
    二、海洋资源权属制度的流变:从“公有物”到私权的盛行
     
    (一)海洋资源作为“公有物(Common Property)”的法律调整根据相关资料,罗马法并没有直接记载关于海洋资源法律制度的内容,然而,中世纪为了适应封建君主对海洋控制欲望的需要,罗马法的前期注释法学派学者们提出了沿海国可以对邻近海域资源享有所有权或主权的法律思想。此时期海洋法或者海洋资源权属法并未完全成型,但是这些关于海洋的法律思想为日后现代意义上的海洋法或海洋资源权属制度奠定了思想基础。(8)法律对海洋资源调整的日趋强烈和完善是人类日益意识到海洋资源之重要性的结果。早在人类文明之初,海洋便开始为人类提供舟楫之利和食物之源。然而,海洋资源作为一种有用之物,却长期游离于私法的范畴之外,不能全面成为私法上财产权利的标的物,不能成为依照物权法而取得的财产。早在17世纪,荷兰人格劳修斯在其名著《论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利》,即坚持海洋被视为“公有物”,是不为任何人所有,而为某个社会共同体的全体成员所共有。故而,人们形成了海洋资源等“公有物”不能被私法调整的固有共识。这种理念其实在欧陆国家的立法上得到明证。
      (二)私权的盛行20世纪下半叶,一些民法典虽然规定领海海域及其中的自然资源属国家所有,@但未辅之以更为具体的他物权制度,其效果仅仅相当于对已经确立的公法规范进行重申,并未创设新的可资利用的私权,民事主体无法通过取得海洋资源的私权利而对其加以有效的占有、支配和利用。凹由于人类利用海洋资源的范围和程度日益广泛、加深,各国已经意识到加强对海洋资源的利用和管理的必要性。法律对其调整更彰显了一种强烈的以私权手段来调整海洋资源所有权和使用权的轨迹。我国台湾地区学者苏永钦认为,社会的发展使得民法规范愈趋复杂,对此民事立法者不应有畏惧情绪,市场经济有无穷的变化,应当通过创设新的规则为交易活动的展开提供制度保障,切忌用简单的规则去扼杀交易者的空间。海洋资源权属问题同样面临着这样的问题,当传统的私法理论无法诠释海洋资源开发利用实践问题时,便激发人们思索以一种新的视角和模式来设计海洋资源使用制度。在海洋资源上设立私权一度盛行有其一定的历史合理性。
      首先,海洋资源设立私权变得必要。@现代科技使人类利用海洋资源的能力大增,人类利用海洋资源的形式早已触及到了海水养殖、海洋资源旅游开发、海底矿产资源开发等领域,这样导致海洋资源的稀缺性日见凸显。在此情形之下,不仅要通过公法维护国家对海洋资源的主权和管辖权,也应通过私法确认海洋经济活动主体或者海洋资源利用者对于特定海域的支配。在此种需要下,各国相关立法呈现出采用传统私法下的概念或者手段去规制海洋资源利用的趋势。
    其次,海洋私权是一种具有现实基础的理性的选择。作为具有重要经济价值的海洋资源,法律上仅仅明确其属于国家所有是完全不够的,恐怕这也不是立法的终极目标。故而在明确海洋资源属于国家所有之后,更重要的是如何构建一种海洋资源的使用规则,以便实现“物尽其用”,发挥经济效用。因此,依据传统物权的法理,人们基于国家的海洋资源所有权创设相应的他物权,使海洋资源的利用规则得到法律的规范。为了规避经济学所描述的“公地的悲剧(tragedy of COln/'lflOnS)”在海洋资源领域上演,适度地确立海洋资源财产权利的约束机制,让私人从政府之手取得对特定海洋资源的开发利用权利合法化、规范化,达到确保海洋资源的合理、适度的开发。为了描述海洋资源从“公有物”到私权盛行的立法例轨迹,笔者根据有关素材以图框的形式做了一个说明(参见下页图示)。
     
     
    三、传统私法视域下海洋资源权属制度的反思与检讨
     
    (一)海洋资源权属立法上的诟病海洋资源权属制度从表面上看是一种属于传统物权法体系下的制度,然而,根据学者的研究,人们更倾向于将此类权属制度与矿产资源制度、探矿权制度以及水权等制度相类比,由特别法或者准物权法来调整。但是,从目前相关的立法例来看,立法例给人的一种直觉就是将本来很复杂的海洋资源权属制度放到私法体系之下来调整,这至少让人产生误解:海洋资源权属制度全然受到私法的调整。
      1958年<大陆架公约>,<领海与毗邻区公约)1982年<联合国海洋法公约)确立沿海国对领海的主权。对毗邻区特定事项的管制权,对专属经济区及大陆桨的主权权利和管辖权。
      1958年<关于领海的声明>宣示国家对领海的主权。
      1992年<领海及毗连区法>确认国家对领海的主权和对毗连区特定事项的管辖权。
      1996年中国加入1982年<联合国海洋法公约)。
      1908年<专属经济区和大陆架法>确认国家对专属经济区及大陆架的主要权利和管辖权。
      1982年《对外合作开发海洋石油资源条例>刨设了海洋石油资源的所有权。
      1986年<矿产资源法)和1994年《矿产资源法实施细则>
      创设我国管辖海域内的矿产资源的所有权、探矿权及采矿权。
      1993年<海域使用权管理条例规定)刨设海域所有权、海域使用权。
      2003年<海洋资源保护与利用管理规定>第3条刨设了海洋资源国家所有权。2007年(物权法)对海域国家所有权、海域作用权作出规定。
      2010年<海岛保护法)第4条以I专门法形式强化了海洋资源属I于国家所有。
      根据我国《物权法》的相关规定,我国有财产按其不同的经济和社会功能可分为三种类型。圆国家所有权作为一种特殊财产,应该针对不同的财产类型,根据国家和人民群众的长远发展和现实需要,遵循和适用不同的法律原则和规范。自然资源虽然是人类生存和发展的物质基础,但它不同于传统民法上的“物”,以有体物为基础构建的物权体系,已经不能完全实现对自然资源的法律调整。自然资源作为国家所有权的客体,具有财产属性和资源属性。国家在开发利用自然和改造自然的过程中,大多数自然资源可以在市场经济条件下进行有偿配置和转让,成为一种特殊的物质产品,具有一般商品的使用价值和价值。但是,并非所有的自然资源都可以按照市场机制进行资源配置,自然资源的整体性和公共性特征,使得有些自然资源不宜作为商品进行交易,由此发生的财产关系也不宜接受私法性规范的调整。
      笔者认为,自然资源的属性比较复杂,故而法律对其调整不可作简单化处理,而是应该采取比较务实和灵活的手段来认识。
      从我国相关海洋资源立法上的措辞来看,海洋资源权属制度是一种比较特殊的财产权制度。根据传统民法上权属制度的应有之义,物权本身根源于社会分工和商品交换,是自然法学与启蒙运动相结合的产物。一般是通过商品交易过程中自愿的契约安排,其客体是某种具体的物品或者服务,具有可转让性、可分割性和可依法剥夺性等。而海洋资源国家所有权则不同,它已经明确包含行政权力,部分地体现了国家权力的本质特征。对于专属于国家的海洋资源所有权,就不直接具有私权性质。
      (二)海洋资源权属制度适用范畴具有不周全性1982年《联合国海洋法公约》确立了领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及岛屿制度。该公约对晚近国际海洋制度产生了重大影响。在20世纪初,有关公海的海底及其底土的法律地位已经开始为人们所关注。由于意识到大陆架以外的深海海底要进行商业开发,各国家问开始了对海洋资源权利的竞争。
      1967年1 1月1日,马耳他常驻联合国代表帕多大使在联合国大会第一届委员会上提出议案称:“深海海底蕴含着非常丰富的资源,随着技术革命的迅速发展,其勘探和开发已经成为可能,而这种资源不属于任何国家所有。这一区域的开发和利用只限于和平目的并造福于全人类。”这一提案最终在1982年《联合国海洋法公约》中得到反映。该公约第136条和第137条基本上确立了国际海底区域及其资源是人类的共同继承财产的重要制度,同时强调任何国家不应对共同海底的任何部分或其资源主张或行使主权权利,任何国家或自然人或法人,也不应该将“区域”的任何部分据为己有。@从这种角度来看,海洋资源权属制度并非覆盖了所有海洋资源的范畴,对于国际海底区域并没有形成以国家、自然人或法人为主体的所有权,更没有形成具有物权法意义上的使用权制度。这便是海洋资源制度中的不周全性,或者称之为海洋资源权属制度适用范畴上的例外情形。从此种意义上看,以传统私法或者物权法的理论框架来构建海洋资源权属制度,并不是“万无一失”的。
      (三)海洋资源权属制度理论依据的争议性海洋资源不仅自身具有其独特的多元价值,更在维护国家的公共利益方面承担着重要作用。故而,完全依赖传统的私法制度(如物权制度)对规范海洋资源权属制度进行理论诠释是值得进一步商榷的。
    将传统物权法下的物权模式生搬硬套地引入到海洋资源权属制度的机械做法是不科学的。因为源自海洋资源的利用而形成的某些权利,无论在理论上还是在立法上,都很难将其当然地认定为用益物权的范畴或者准物权的范畴。这是因为,理论与立法例的实践都表明了海洋资源权属制度具有独特而复杂的体系。从法律属性的角度审视,自然资源权属制度既有私法的因素,也有公法的色彩,带有公私法兼顾的性质。纯粹从私法的视角与纯粹从公法的视角阐释海洋资源权属制度,都是不全面的。凹近年来,我国自然资源权属制度和利用制度有了长足的更新和发展。然而,关涉海洋资源立法的理论基础、立法技术、立法价值的选择以及立法的可操作性方面仍然存在不少问题,严重制约了自然资源的保护与可持续利用。在传统民法理论基础上,同时又突破传统民法理论的思维定势,对有关自然资源权属关系涉及的一些支配性和排他性的权利类型进行合理化的解释和论证,提出自然资源物权的理论观点,是学者作出的一种有益尝试。固然而,全然地依赖私法系统下的基本概念来描述海洋资源权属和利用规则,虽然容易为人所理解,但是海洋资源的属性决定了其具有一定程度的不合理性。在准物权理论框架之下,基于准物权理论体系本身并不具有普适性,而且准物权在学理上的争议性比较大,故而,界定海洋资源物权的法律内涵是值得进一步探讨的问题。在没有特定理论背景和前提之下来论及海洋资源物权化是缺乏理论支持的简单化行为,是值得反思的。
     
     
    四、海洋资源权属的多维认知
     
    (一)作为海洋资源权属制度根本的海洋资源所有权公共信托理论为某些特定自然资源的公共属性或者国家所有属性提供了基本的理论支持,特别是随着海洋资源的稀缺性和海洋环境污染严重性日益明显和国际化,公共信托理论广泛地引人到对特定资源的保护领域。@在海洋资源领域,海洋资源所有权恰恰同时蕴含着权利与权力双重因素。这实际上为海洋资源使用权的主权逻辑提供了法理基础。就海洋资源的权属问题,立法上不约而同地规定“海洋资源属于国家所有”。@立法者之所以作如此规定,就法律功能而言,人们容易达成的共识是法律上明确海洋资源属于国家所有有利于海洋资源权属的确定,从而为海洋资源的保护和管理提供法律根据或制度保障。海洋资源国家所有权之所以成为理解海洋资源使用权的主权逻辑进路的基础,主要是因为在海洋资源国家所有权中,既有私权,又有公权,特别是其中隐存着强烈的公权色彩。传统民法一般认为,国家所有权是私权,是物权的一种,应受民法调整。然而,这种观点具有很强的片面性。所有权不仅是民法的专有名词,也不仅仅是民法上的权利。在不同的语境下,所有权指政治法律制度中的所有权制度,是调整财产所有关系的法律规范的总称。“在市场经济条件下,国家通过其行政机关可以运用那些经营性财产从事工商活动而获取收益,这时国家是民事主体,其权利的性质是私权,但在管理大多数资源性和公共性财产时,国家承担着维护社会公共利益的职责,原则上不能从中获得收益,或者其权利的行使应该受到严格的限制,这时的国家是行政主体,其权利的性质是公权”。固海洋资源国家所有权权能的发挥,必然通过海洋资源使用权来彰显。故而,从国家主权和管理权的角度来审视海洋资源使用权,也是由海洋资源国家所有权的权利属性所决定的。
      从公私法的双重视角来看,海洋资源国家所有权的法律属性也直接制约或者影响了海洋资源使用权的属性,而且,海洋资源使用权的主权逻辑也与海洋资源国家所有权息息相关。毫无疑问,海洋资源国家所有权为海洋资源使用权的主权逻辑提供了法律基础。海洋资源国家所有权与海洋资源使用权之间的关系不仅在一定程度上遵循了传统物权法下所有权与使用权之间的关系,而且更具有海洋资源属性所凝结成的具有混合性质的关系。国家所有权的行使应符合广大人民群众的利益和意志,同时应与国家行政权力的行使分清界线。@东西方学者都不约而同地意识到了这一点,人们都敏感地对海洋资源属于国家所有给出这样或者那样的观点,以解释其历史的应然性和法理上的合理性。从实际情况来看,海洋资源归国家所有更有利于海洋资源的最大化利用和管理。从政治角度看,海洋资源只有归国家所有,才是符合社会公共利益和政治利益的最优状态。
      (二)基于环境法理念的海洋资源权利毫无疑问,环境法的理念是构建海洋资源权属制度无法摆脱的重要因素。20世纪60年代,在生态主义运动的助推下,作为解决环境问题的专门性基本法律——环境法首次在美国出现,环境法诞生之日起就饱受争议与诟病,其所倡导的体系构架与制度设计严重冲击着产业化时代所形成的传统思维与制度模式,其所主张的价值理念和研究范式颠覆着传统法学理论的体系范式与构建。环境法根植于传统法又有别于传统法,包涵着人类的自省精神同时彰显着人类的首创精神。固20世纪70年代“环境权”理论逐渐被认可。萨克斯教授正是针对当时美国政府行为中存在的环境管理行政决定过程公众参与程度低和环境诉讼中存在的当事人资格等问题,尝试着提出了“环境权”理论。“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”这句古老的法格言一度成为环境品质之公共权利的理念。圆西方曾经流行以环境权的理论来拯救或者平衡海洋资源开发和利用中的环境危机。
      现代私法体系非常强调资源的利用,而往往淡化资源的所有模式。在行政法律关系中,海洋资源往往是以“聚合体”的形式出现,是属于行政法律关系的客体,作为行政管理的对象往往不使用“物权”的概念,而是直接将其纳入到国家管理的视野。按照现行的法律和相关理论,海洋资源使用权主体本可以是自然人、法人和非法人团体。然而,由于海洋资源物权的基本权利属性,法律严格限制进人海洋资源市场的主体资格,这一方面是由于经济实力的限制,海洋资源的开发利用需要大量资本的投人才能产生规模效应;另一方面是基于对海洋资源与生态环境养护能力的要求,没有生态养护能力的市场主体即使拥有强大的经济实力,也不应当成为海洋资源物权人,因为这是对生态环境的潜在威胁。
      (三)海洋资源权属的国家主权或管理权逻辑考察1.1982年《联合国海洋法公约》框架下海洋资源权属的主权逻辑1982年《联合国海洋法公约》赋予海洋资源的法律地位,这预示着强烈的国家领土主权诉求。一个主权国家控制了海洋资源进而在领海、专属经济区和毗邻区上具有管辖权,对海洋资源的治理具有重要的意义。所以从海洋资源治理中可以发现一种非常重要的因素在起着至关重要的作用——一个民族的海权力量。1994年联合国发布的《小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领》要求各国采取切实的行动措施,加强对海洋资源开发的管理,努力提高海洋资源基础设施的能力,为海洋资源的可持续发展提供根本的保障。为充分享有以上各相关国际公约确认的权利,推进本国的海洋资源建设和发展,沿海各海洋大国相继开展了海洋资源立法活动。
      2.强化海洋资源权属的管理亦是国家主张主权的法律昭示无论前述在物权法理念下考量海洋资源权属制度,还是环境法视域下对海洋资源权属制度的反思,其实质都是一种财产权,或者是一种受到限制的财产权。按照传统的私权理论,财产权逻辑一直是人们理解海洋资源包括海洋资源的所有和利用制度的基本进路。然而,在财产权逻辑进路以外,可能存在另外一种逻辑进路去把握海洋资源的使用权制度,这种逻辑进路是基于海洋资源的自然属性和社会属性以及在国家海权中的重要地位所决定。所以,从国家主权的逻辑或者管理权逻辑来审视海洋资源使用权制度是必要的和可行的。
      故此,海洋资源权属的主权逻辑体现了国际法上领土的取得理论,凸显有效管理或控制海洋资源是一个国家主张拥有领土主权的有力根据。而如何对外彰显一个国家对海洋资源的有效管理或者控制,笔者认为,构建完善的海洋资源使用权管理制度是最理想的模式。而在构建海洋资源使用权管理制度过程中,恰当地融入国家主权的理念则是理性的选择。
      3.海洋资源权属主权逻辑的内在动因近代国际法的产生受到私法的强烈影响,这使得主权被打上了深深的财产权烙印。主权和财产权都蕴含着经济因素,虽然主权不是财产权,但它对于经济权利与财产权具有重要影响,主权和财产权都包含着权力因素。“事实上,财产权也蕴含着权力,这是因为财产权不仅体现为人对物的关系,也体现为人与人之间的关系”。④可通约性理论受到库恩范式中的“不可通约性”理论的启迪。圆国际法的财产权逻辑具有很强的生命力,凭借国内财产权的成熟法治经验,可以增强国际法理论的厚重性。国际法与私法之问是一脉相承的关系,通过与国内私法的类比,国际法明确了自己的逻辑结构。海洋资源权属制度的国际法主权逻辑进路,彰显了国际法与国内私法之间的内在关联性。海洋资源权属制度的国际法与私法的可通约性,其基本内涵可以从多维的角度来理解和构架,其基本功能在于引领国际法和国内私法的不断成熟,以便达到彰显海洋资源使用权法律制度的合理性和可操作性的目的。
    不仅如此,从物权法的一些基本概念来看,财产权与国家主权也具有通约性的痕迹。其实,也的确存在所谓的国际法范畴上的物权。一般地,国际法从国家主权意义出发对社会事务的控制,与物权法上所说的民事权利主体对物的控制,这两者是不同的。在国际法上,领空、领海以及领陆均为国家主权支配的物,依法理不得在这些公有物设置属于私权的物权。即使在领陆上可以存在国家主权和物权,但是这两者权利可以同时存在,并无互相排斥的现象。固随着人类自身文明程度的不断提高、代际公平和可持续发展理念的普通接受,海洋资源属性的强化已经迫使传统所有权的纯私权性质发生变化。随着科学技术的进步和陆地资源的13益枯竭,海域也由国际法调整逐渐转向由国际法与国内私法分别调整,成为物权法规范的又一重要物质资料。固可以预见,法律对海洋资源的表达方式是不断发展和更新的,由此引申出财产权与国家主权或者管理权之间存有某种程度上的契合性。
     
     
    五、结论——海洋资源权属制度的现实价值
     
    “法律是一个变量。法律的量可以用多种方式测定”。@正是基于上述认识,笔者一直努力寻求一种传统理论上的突破,或者试图寻求解决问题的另类逻辑进路,作为构架海洋资源权属制度机制的理论支撑。具体而言,至少可以存在三种不同的逻辑来考察我国海洋资源权属的法律规制路径,即传统物权法逻辑、环境法逻辑以及国家主权(管理权)的逻辑进路。笔者以为,海洋资源权属制度演进的不同逻辑进路本身并不存在孰优孰劣的问题,其所隐含的价值在于从每种不同的逻辑进路中,可以对海洋资源权属制度的发展脉络予以明晰,以达到检验海洋资源权属制度的现实价值是否实现,进而适时地对海洋资源权属制度予以修正之目的。
      海洋资源权属制度在国家发展海权和提升海洋意识上具有重要的现实价值。美国人马汉在被奉为“海军圣经”的《海权论》中深刻地阐述了海上商业对于国家的财富及其实力的深远影响,清楚、深刻地揭示了海洋资源对一个国家民族强大的重要价值。四海洋资源对于一个国家发展海权能力的战略意义早被中外学者所认识到。目前海洋资源治理令人隐忧的现状并非完全由于法律的缺乏造成,而是由于在海洋资源治理过程中海洋意识没有融人到海洋资源的法律机制之中。
     

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